Un Presupuesto rehén del crecimiento









El presupuesto para 2019 da las primeras señales de que se está agotando el margen para reducir el déficit público y al mismo tiempo distribuir más dinero por todos. Ensayo de Helena Garrido.

La reducción del déficit público en 2019 es apoyado principalmente por los ingresos fiscales generados por el crecimiento esperado de la economía y los dividendos del Banco de Portugal. El ahorro con intereses, como fuente para gastar más, está acabando. El Presupuesto del Estado para 2019 da así las primeras señales de que se está agotando el margen para reducir el déficit público y al mismo tiempo distribuir más dinero por todos, con especial atención a los funcionarios públicos y pensionistas.

El aumento de los ingresos fiscales y contributivos, previsto en la propuesta de presupuesto de 2019, será prácticamente todo gastado a pagar el ascenso de los gastos con la función pública y con las prestaciones sociales. En estas últimas, el mayor peso está en las pensiones de jubilación. Los gastos de salarios y prestaciones sociales (en las que se destacan las pensiones) aumentan dos mil millones de euros, correspondiendo al 85% del crecimiento previsto para ingresos fiscales y contributivos (2400 millones de euros). En 2018, por cada 100 euros más de ingresos sólo 37 sirvieron para financiar el crecimiento de los gastos con salarios y pensiones, cuentas hechas sobre la base de los datos de la propuesta de Presupuesto del Estado para 2019.

El reciente modelo, de reducción del déficit incluso con la subida del gasto en salarios y pensiones, comienza a alcanzar su límite, amenazado que está al final de las acentuadas ganancias fiscales y contributivos generados por el crecimiento de la economía. En 2019 ya va a ser necesario usar la casi totalidad de esas ganancias para financiar los compromisos que se han asumido con los funcionarios públicos y los pensionistas. Un crecimiento más lento de la economía es suficiente para hacer que los aumentos de esos gastos reflejen el agravamiento del déficit público.

La dependencia que la estrategia de reducción del déficit público tiene del crecimiento de la economía ha sido asumida por el Gobierno en los informes de la propuesta de Presupuesto del Estado. En 2018, las contribuciones de 1,7 puntos porcentuales del PIB que el ingreso fiscal y contributivo dio para la reducción del déficit fue anulado en un punto porcentual por los gastos de personal y especialmente por las prestaciones sociales.





En 2019 la dependencia del ingreso fiscal y contributiva para la reducción del déficit se acentuará. El ahorro obtenido con la reducción de las cargas con los intereses de la deuda se reduce significativamente – el gobierno prevé ahorrar menos de 200 millones en 2019, cuando el valor que proyecta alcanzar en 2018 es de 600 millones. Quedan los dividendos para el año pueden ser más altos que los obtenidos en el año 2018 como el gobierno espera CGD se incorporen al Banco de Portugal en la distribución de beneficios.

La política presupuestaria seguida en los últimos tres años repuso básicamente el grado de rigidez del gasto público que el Estado tenía antes de la entrada de la troika. El tiempo dirá si no lo ha agravado, a causa de las medidas adoptadas en el ámbito de las pensiones de jubilación. Los gastos de personal y las prestaciones sociales representan en conjunto el 67% del gasto público total.

El año 2019 termina siendo aquel en que se reflejan todas las grandes medidas cuyo "pago" fue hecho a prestaciones. Es el caso del final del recargo de IRS, los cambios en los niveles del IRS, la descongelación de las carreras y las medidas en el ámbito de las pensiones de jubilación. Son medidas que vienen del pasado que pesan en la factura de 2019 ya las que se unen otras.

El próximo año, las medidas negociadas entre el PS, el PCP y el Bloque de Izquierda contribuyen a agravar el saldo presupuestario, ya que no se financian a sí mismas. Una situación que no se verificó, por ejemplo, en 2018, año en que las otras fuentes de financiación más que compensaron lo que se "dio". Las decisiones tomadas en el pasado y las que resultaron de las negociaciones para el presupuesto de 2019 cuestan poco más de 1200 millones de euros, el equivalente al 0,6% del PIB previsto. Poco más de un cuarto de ese valor no se paga por nuevos ingresos, ahorros o dividendos, contribuyendo así a agravar el saldo presupuestario.

Prácticamente la mitad del dinero gastado en las políticas presupuestarias de 2019 se determina mediante decisiones a lo largo de la legislatura de fase de las cargas con la concreción de esas medidas y que comenzó en 2016. Estos son los casos de la eliminación del recargo de IRS, los escalones de IRS – aplicada este año, pero con la reducción total del impuesto a reflejarse también en 2019 a través de los descartes – y de la descongelación de las carreras en la función pública. El resto se distribuye por varios grupos, con los fondos más elevados dirigidos a la inclusión y al aumento extraordinario de las pensiones.

La principal diferencia de las medidas anunciadas este año con respecto a la de años anteriores es la de una dispersión de los beneficiados y de los valores distribuidos. Los funcionarios públicos, los pensionistas y las familias en general (a través del IRS) son los principales beneficiarios de la subida del gasto o la reducción de los ingresos fiscales, como ha sido la marca del Gobierno a lo largo de la legislatura. Pero, además, hay varias iniciativas de pequeña dimensión presupuestaria dirigidas a grupos específicos, como por ejemplo en la cultura.

Otro grupo que merece esta gestión fina de los recursos presupuestarios es el de las empresas. Las pequeñas y medianas empresas en general tendrán un año 2019 más que el de 2018 en materia fiscal, si no tienen una flota de automóviles que les coma al menos parte de esas ganancias. Es en este grupo que existen, al mismo tiempo, medidas que alivian, para unos, y agravan la carga fiscal, para otros. Una PYME en el interior del país sin autos en nombre de la empresa pagará menos impuestos y tendrá, como todas las empresas, menos problemas de tesorería tras el fin del Pago Especial por Cuenta.

¿Cómo es que un presupuesto que no registra un superávit presupuestario debido a las responsabilidades con el nuevo Banco puede ser electoralista? Puede. En el margen que tiene, el Gobierno logró diseñar un presupuesto también con lo que había planeado en el pasado, que se traducirá en un aumento de la renta disponible de las familias en general, de sub-grupos como los pensionistas, los funcionarios públicos y la población urbana y un alivio de tesorería de pequeñas y medianas empresas.

Si miramos sólo lo que son las nuevas medidas, lo que vemos es una distribución más diversificada de dinero. El importe en términos relativos no es diferente de lo que se ha venido en 2018 (alrededor del 0,6% del PIB), pero la forma en que se anuncia que se paga es diferente. Desaparecen completamente de estas tablas del informe del Presupuesto del Estado medidas como la reducción del empleo público, congelación del consumo intermedio y contención de otro gasto corriente que estaban en las cuentas de 2018. En su conjunto, estas tres líneas permitieron al Gobierno decir, en 2018, que financiaba casi la mitad de lo que iba a dar. En 2019 queda el denominado "ejercicio de revisión del gasto" que contribuye con el 19% de lo que se necesita para pagar las medidas.

Pero en esta distribución fina de los recursos presupuestarios hay detalles que no cuestan mucho más dinero y que hacen toda la diferencia. Uno de los secretos está en la minúscula con que todo parece haber sido planeado – no lo podemos probar. En 2018, cuando se alteraron los escalones del IRS, las tablas de retención mensual en la fuente acabaron por no reflejar la totalidad de la reducción del impuesto. Esto se justificaría si el Estado tuviera problemas de tesorería, lo que no es el caso. Hemos quedado desde luego a saber que el Estado sólo devolver parte de esa reducción de IRS en 2019, el año de las elecciones.

Ahora con el Presupuesto del Estado para 2019 se añade otro detalle a esa devolución del IRS. El Gobierno da un mes más para entregar la declaración de IRS, ampliando el plazo a junio. Esta medida puede naturalmente justificarse, entre otras cosas, por la ventaja de tener más tiempo para validar las facturas y el hecho de que las devoluciones se hagan ahora más rápidamente. Pero al mismo tiempo, los contribuyentes van a recibir su cheque a menos de tres meses de las legislativas.

Las medidas adoptadas para los pases sociales, sin impacto presupuestario, también son de enorme eficacia electoral por concentrarse en las zonas urbanas, donde están los votantes. Lo mismo ocurre con el caso de la reducción de las tasas universitarias, esta con efectos negativos para un grupo que dejará de ser elegible para becas pero que distribuye ganancias por todos, en este caso los estudiantes universitarios y sus familias.

La no actualización de las tablas de IRS, como es costumbre, es uno de los aspectos que necesita todavía percibir si va a agravar la factura de IRS cuando se divulguen los cuadros mensuales de retención en la fuente. Pero esta medida se acompaña con la tributación autónoma de las horas extraordinarias que hará que quien las reciba pueda tener que pagar IRS cuando se efectúen los aciertos de cuentas en 2020

Es en los detalles, en un trabajo minucioso de definición de blancos electorales por parte de todos los partidos que estuvieron involucrados en la elaboración de la propuesta de Presupuesto para 2019, que se ve su marca de año electoral. Ya no se consigue, como en el pasado, encontrar en los grandes números ese signo de electoralismo, generalmente identificado en la degradación del saldo presupuestario sin intereses de la deuda pública. Sólo en el gasto estructural, que aumenta.

Los grandes números (nominales) nos dicen que la política presupuestaria es restrictiva y anticíclica, es decir, modera el crecimiento de la economía y no lo alimenta. Respete así las recomendaciones de los economistas: el Estado debe aplicar políticas expansionistas, como bajar impuestos y aumentar gastos, cuando la economía está en crisis y hacer lo contrario o al menos ser neutro cuando hay crecimiento. En nuestra historia hemos hecho lo contrario, pero los grandes números nos dicen que en esta legislatura se ha cumplido esa regla. Es necesario mirar la dinámica del gasto público, los gastos estructurales y la dependencia que esta reducción del déficit tiene del crecimiento de la economía para percibir que hay riesgos, incluso a corto plazo, de estas conquistas históricas desaparecer.

Es en la previsión de crecimiento que reside el mayor riesgo del Presupuesto del Estado para 2019. Las mayores dudas son presentadas por el Consejo de Finanzas Públicas que cuestiona, en particular, la estimación de aumento de la inversión del 7%. El Gobierno defiende esta perspectiva diciendo que está fundamentada en la inversión privada y pública, con especial atención a proyectos cofinanciados por los fondos europeos que van a entrar en ejecución y como las iniciativas que el Estado está concretando en el sector ferroviario.

El crecimiento superior al 2% no es indiferente en términos de efectos presupuestarios. Además de afectar a las previsiones de ingresos fiscales, tiene repercusiones en la actualización de las pensiones: en el marco de la ley, el aumento de las reformas sería más bajo si la previsión de subida del PIB era inferior al 2%.

Los riesgos que el Gobierno corre el próximo año parecen controlados y no es de prever que antes de las elecciones existan signos de derrapa presupuestaria. El Ministerio de Finanzas sigue teniendo el margen que ha utilizado en las cautivas y especialmente en la inversión pública, cuyo presupuesto presupuestado representa el 2,5% del PIB. Además, desde el punto de vista político, los partidos que apoyaron al Gobierno no tienen ningún interés en denunciar situaciones que puedan poner en cuestión el cuarto presupuesto que, con alta probabilidad, se preparan para aprobar.

Es necesario que los principales socios comerciales portuguesas que registran una fuerte caída en el crecimiento a sentir ya en 2019 un efecto negativo sobre la economía portuguesa con un impacto presupuestario, escenario que, en la actualidad, no es probable. Los escenarios que el Gobierno ha probado tienen en la subida de los tipos de interés su peor efecto presupuestario, pero sin que sea significativo. Aunque las cuentas de 2019 dependen en gran medida del crecimiento de los ingresos fiscales para ser "ciertas", no es previsible que el Gobierno vea sus metas visiblemente cuestionadas.

Los problemas que se enfrentará a Portugal se encuentran en un escenario de recesión que cortó el aumento de los ingresos fiscales y las cargas sociales del orden del 14% que se registró a partir de 2016 hasta lo que se espera para el año 2019. El gobierno ha sido más prudente, ya que el gasto el personal y las prestaciones sociales aumentó un 9%. Sin embargo, estas dos categorías de gastos, los que son políticamente y socialmente más difíciles de cortar, representan el 67% de los gastos totales. Y en 2019 el gasto estructural sin los intereses sigue aumentando: era del 39,8% del PIB en 2017, deberá alcanzar el 40,4% en 2019.

El problema que comienza a ser visible está en las prestaciones sociales, en particular en las pensiones, como se percibió por el freno que el Gobierno está queriendo poner en la anticipación de las reformas. Este año el Ministerio de Finanzas identifica el aumento del gasto en pensiones de la Seguridad Social y de la Caja General de Pensiones como uno de los factores que más contribuyó a hacer subir el déficit público.

Fundamentalmente apoyado en las ganancias de ingresos fiscales y contributivos, que espera obtener con la previsión de crecimiento de la economía, la propuesta de Presupuesto del Estado para 2019 está en manos de la coyuntura para garantizar sus objetivos de un déficit del 0,2% del PIB que en la práctica, es un excedente si se excluye lo que se espera aún gastar con el nuevo Banco. A medida que comienzan a desaparecer las otras fuentes de ingresos que hace que parezca que la reducción del déficit una tarea sin costo e incluso los ingresos para el portugués, cualquier choque de los ingresos fiscales y de seguridad social será expuesto en el ensanchamiento del déficit público.

Hasta que el déficit público nos puede llevar una ralentización de la actividad económica, que se esfuma parte de las ganancias de los ingresos, no lo sabemos. Sabemos que el gasto estructural ha aumentado y, como tal, la desaparición de los ingresos sigue siendo una amenaza para las cuentas públicas de un país con una deuda pública todavía demasiado elevada. Las herramientas que el Gobierno tiene y aquellas que han sido usadas por el Ministerio de Finanzas permiten decir que es elevada la probabilidad de llegar a las elecciones legislativas con la perspectiva de que se ha controlado las cuentas públicas, duradera y con más rendimiento para las familias en general para los funcionarios públicos y para los pensionistas. En el próximo presupuesto de aquí a más de un año, después de las elecciones, conseguiremos ver lo que no hemos visto ahora.

Nacho Vega

Nacho Vega. Nací en Cuba pero resido en España desde muy pequeñito. Tras cursar estudios de Historia en la Universidad Complutense de Madrid, muy pronto me interesé por el periodismo y la información digital, campos a los que me he dedicado íntegramente durante los últimos 7 años. Encargado de información política y de sociedad. Colaborador habitual en cobertura de noticias internacionales y de sucesos de actualidad. Soy un apasionado incansable de la naturaleza y la cultura. Perfil en Facebook: https://www.facebook.com/nacho.vega.nacho Email de contacto: nacho.vega@noticiasrtv.com

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