PPP: Sí o no?
Un artículo de opinión de julio de 2017 llamaba la atención sobre el problema de sub-inversión en la zona del euro, lo que resultaba en gran parte de la disminución de la inversión pública. Pasados dos años, el problema se mantiene. Según la Comisión Europea, y de acuerdo con el informe publicado en mayo de 2019, el peso de la inversión pública en el PIB en la zona del euro fue en 2018, del 2,7 por ciento, estimándose que aumentaría ligeramente a 2,8 por en el período de pre-crisis (3,2 por ciento entre 2000 y 2007). Portugal, en 2019, junto con Italia y España, el nivel de inversión pública más débil en Europa, en aproximadamente un 2,1 por ciento del PIB. En 2020, este porcentaje será menor en 1,5 puntos porcentuales (pp) de la media del período de pre-crisis en Portugal.
Tener una declinación graves consecuencias tales sobre la competitividad y el potencial de crecimiento en el mediano y largo plazo de Portugal – el crecimiento del PIB real en Portugal se redujo de 2,8 por ciento en 2017 a 2,1 por ciento en 2018, el diseño de la Comisión Europea un crecimiento del 1,7 por ciento en 2019 y 2020, donde la contribución estimada de la inversión pública a la variación real del PIB será de 0,5pp, el restablecimiento de la inversión pública a niveles de pre-crisis se vuelve fundamental para soportar incrementos de productividad. Por lo tanto, en los países del sur de Europa con altos ratios de deuda pública a PIB (Portugal cerró el año 2018 con una proporción de 121,5 por ciento), los mecanismos para promover la inversión pública sin aumentar la deuda pública jugará un papel fundamental.
En este contexto surgen las operaciones de project finance, más precisamente las asociaciones público-privadas (PPP), como un mecanismo privilegiado para tal fin. No es casual que entidades como la CE y el Banco Europeo de Inversiones (BEI) apunte la financiación de inversión pública-a través de PPPs- como una forma de financiar el crecimiento productivo de los países, sin sobrecargar la deuda pública. Es decir, permiten la realización de inversiones públicas que de otro modo no se llevar a cabo por limitaciones presupuestarias. Un estudio reciente muestra que el BEI a los países de Europa Occidental más utilizan este tipo de transacciones en volumen y de 2000 a 2016, no eran sólo los países del sur de Europa como España, Italia o Portugal … Pero también los países como Reino Unido, Francia, Alemania y Suecia.
Pero en que se consubstancia, después de todo, un project finance en la modalidad de PPP? Una operación de project finance es una modalidad de financiamiento por la cual el capital invertido está garantizado "sólo" por los flujos de flujo generados por el propio proyecto de inversión. En general, implica la creación de una empresa autónoma financiada, típicamente, por deuda sin recurrir a sus promotores, con el objetivo de inversión en activos con madurez larga, en sectores capital intensivos. Cuando, por variadas razones -por ejemplo, restricciones presupuestarias o mejoras de eficiencia- el Estado solicita la producción de bienes públicos a través del otorgamiento de una concesión a una entidad privada que procederá, típicamente, a la construcción, mantenimiento y explotación de una determinada infraestructura, estamos en presencia de una PPP. En este caso, y porque el servicio en cuestión es público y con precios regulados (inferiores a los que se practican en proyectos privados), el socio privado exigirá la recepción de subvenciones que le permita obtener un retorno similar al riesgo en que incurre. Así, en una PPP se utilizan capitales privados para la construcción y explotación de proyectos de inversión, tales como infraestructuras ferroviarias, portuarias, aeroportuarias y carreteras, centrales hidro y termoeléctricas, represas, hospitales, sistemas de aguas y residuos y escuelas, que son, típicamente, financiados con fondos públicos. A través de PPP, los gobiernos transfieren un conjunto de riesgos para el sector privado, que a menudo es más eficiente en su gestión.
Sin embargo, estas operaciones no sólo tienen ventajas. Pueden, también y cuando no son debidamente utilizadas, provocar efectos perversos, no creando valor para la sociedad. Esto ocurre, especialmente, porque son operaciones complejas y con poca flexibilidad, en la medida en que se basan en una red contractual extensa y que, en una situación de intento de alteración de condiciones por parte del sector público, originan reequilibrios económico-financieros con impactos negativos para los contribuyentes.
En Portugal, hay múltiples ejemplos como estudios de casos – APP en el sector de la salud – y otros como ejemplos de lo que no se debe hacer, como algunos PPP carretera. Así, se podría plantear la siguiente cuestión: ¿en qué circunstancias se debe implementar una PPP? De forma resumida, se pueden presentar los siguientes requisitos:
1. Primero, es necesario determinar el costo público comparable. Esto significa que ningún proyecto debe ser implementado a través de PPP si esto costaría más al Estado de lo que costaría si fuera realizado directamente por él. Aquí resulta, claro, que cada caso es un caso y que cada caso debe ser objeto de evaluación individual;
2. Es necesario que tal proyecto cree un valor económico; es decir, que el valor financiero agregado de las externalidades positivas generadas para la sociedad, sea positivo;
3. Es necesario que las subvenciones pagadas al socio privado no sean en ningún momento superiores a las externalidades mencionadas;
4. Las externalidades positivas generadas deben calcularse sobre la base de criterios técnicos rigurosos, lo que significa que sólo debe realizarse la "buena inversión pública";
5. Los riesgos del proyecto de inversión deben ser identificados y asignados a las partes que mejor lo saben manejar y el modelo contractual seguido "debe implicar una significativa y efectiva transferencia del riesgo para el concesionario privado". Aquí hay que señalar que son tres los principales riesgos de cualquier concesión: riesgos de construcción, demanda y disponibilidad;
6. Para que la deuda de la empresa privada creada no sea deuda pública, según Eurostat, el privado tendrá que, de los tres riesgos anteriormente mencionados, retener, a 100 por ciento, el de construcción y uno de los demás, riesgo de demanda o de disponibilidad.
7. Por último, los modelos de evaluación financiera utilizados deben ajustarse. El modelo del flujo de flujo libre, por el alto grado de apalancamiento financiero que caracteriza estas estructuras de financiación, no mide correctamente los beneficios fiscales obtenidos por el socio privado. Por lo tanto, los modelos de capital de flujo de flujo se deben utilizar.
La discusión deberá plantearse, no, en el plano político, sino en el plano técnico, con la identificación y el reconocimiento de los errores cometidos en el pasado -como al nivel de la transferencia de riesgos, de modificación unilateral de contratos, de la no determinación del comparador público y la sobrestimación de las externalidades positivas generadas-, evitándolos a toda costa y, al mismo tiempo, utilizando los buenos ejemplos como referencia. En suma, más que una cuestión de sí o no, la utilización de estos mecanismos será una cuestión de necesidad para los países de la zona del euro con niveles de deuda pública, en porcentaje del PIB, muy elevados y con la necesidad de aumentar la inversión pública para no comprometer su competitividad y su potencial de crecimiento a medio y largo plazo.
