La crítica de la razón europea, tesis nº 7: reforzar la cohesión territorial y la cooperación entre ciudades y regiones

enero 6, 2019 Nacho Vega

Mientras no existan orientaciones políticas claras sobre la arquitectura espacial de la Unión, enmarcadas por una estrategia de crecimiento global, las políticas europeas, nacionales y regionales, overbooking y que, por esa vía, alimentan a los regionalismos de vario índole en busca de legitimidad autonomista. Creo que estas orientaciones podrían abordarse debidamente en el marco de un acuerdo New Deal sobre la cooperación territorial sobre la base de la formación y reticulación de las eurorregiones, las ciudades del euro y otras agrupaciones territoriales, para el que concurrían conjuntamente un BCE multiobjetivo, un presupuesto federal, un tesoro o una agencia europea de mutualización de la deuda federal y un BEI con capitales reforzados que, en conjunto, podrían emitir "obligaciones de crecimiento" para la construcción de una territorialidad verdaderamente europea.

El proceso histórico corre a nuestro frente, de tal rapidez que, ante la evidencia del Estado exiguo, necesitamos urgentemente la vitalidad de las culturas locales y regionales para promover un nuevo ciclo de desarrollo. Sin embargo, esta necesidad puede ponernos al borde de la ruptura, si alguna cosa va mal en el proceso de construcción europea o en el proceso de globalización. Por eso, porque esas culturas adquirieron legitimidad propia, tendremos que cuidar y rehacer nuestra imagen de la representación territorial, que nos catapultará a un nuevo nivel de relación entre las instituciones europeas y las regiones nacionales, en estrecha cooperación con las autoridades nacionales y en el marco de una territorialidad europea más policéntrica y descentralizada.

En la agenda política europea y nacional puede parecer paradójico, en la actual coyuntura, hablar de "cooperación territorial descentralizada" en la Unión Europea. La opinión de referencia está dominada por la geopolítica de los grandes países, la macroeconomía de la zona euro y la microeconomía del mercado único europeo. La mediación política y la mesoeconomía de las eurorregiones, de las áreas metropolitanas, de las redes de ciudades y, en general, de las agrupaciones europeas de cooperación territorial (AECT) se observan con alguna sobranía a partir de las capitales y consideradas como variables endógenas de la política macroeconómica y financiera decidida en Bruselas y Frankfurt. Además, en el marco de las políticas de ajuste aún en vigor, las políticas de cohesión territorial acaban por funcionar como instrumentos de gestión de la demanda agregada y, por lo tanto, sujetas al "paracaídas" de esas políticas ya su "discontinuación" en la transición entre los marcos comunitarios de apoyo y los períodos de programación plurianual.

La cuestión central que aquí se plantea es el orden de importancia relativa de los temas en agenda y las prioridades políticas que se establecen cuando no hay tiempo y recursos para atacar todos los problemas a la vez. Ante los graves problemas en la agenda en este momento-populismo, inmigración, Brexit y crisis del estado social – es muy probable que algunos "asuntos menores" tengan que ser sacrificados y que uno de esos asuntos sea justamente la cohesión territorial dentro de la Unión Europea , y por mayoría de razón cuando la "teoría de la estabilidad y la condicionalidad" prevalece sobre la "teoría de la cohesión y la solidaridad". Esta es también la razón por la que decimos que falta una doctrina de la cooperación territorial descentralizada a la Unión Europea y que es un "crimen de lesa europa" no aprovechar el potencial de "crecimiento distribuido" que reside en las eurorregiones, redes de ciudades y, en general, en las agrupaciones europeas de cooperación territorial.

De aquí a 2010, los países del sur de Europa se sometieron a varios regímenes de condicionalidad macroeconómica en el marco del pacto de estabilidad y crecimiento, del tratado presupuestario y del semestre europeo, además de otros procedimientos de corrección macroeconómica en vigor en el marco de los llamados "Paquetes". Como ya dije, la doctrina dominante de regulación macroeconómica trató el espacio-territorio como una variable endógena, siendo la política de cohesión territorial considerada, en primera instancia, como un instrumento de gestión de la demanda agregada. Véase, por ejemplo, lo que ha sucedido a la inversión pública en Portugal esta década. La consecuencia más inmediata de este ajuste es una "nueva generación de desequilibrios regionales" que puede cuestionar, incluso, el esfuerzo de inversión y convergencia en marcos comunitarios de apoyo anteriores. Esta verificación objetiva de una regresión significativa en los niveles de convergencia económica y social de la política regional de los países del sur de Europa, significa que no hay, en este contexto tan severo y competitivo, problemas regionales definitivamente resueltos. En 2018 hubo, además, como en 2008, signos evidentes de alguna agitación en la economía internacional y en los mercados financieros. Hay algunos signos de esta agitación:

La desaceleración del crecimiento económico y el espetro de una guerra comercial,
La prolongación del entorno deflacionario en la economía europea, a pesar de la política de cuantitativo del BCE para aumentar la tasa de inflación,
El fin anunciado de la política de compra de activos por el BCE en 2019 y el comportamiento de los tipos de interés de la deuda soberana en los mercados financieros,
Las dudas sobre la reestructuración de las deudas soberanas a nivel europeo, véase el caso italiano,
La falta de ajuste simétrico entre los países europeos con saldos corrientes excedentarios y los países deficitarios de la zona del euro,
Los problemas de financiación de la economía real: se vean los temores relativos a la garantía común de depósitos, las dudas sobre el crédito mal parado y las operaciones de saneamiento y recapitalización bancaria,
Las vacilaciones frente a las reformas estructurales en la productividad y competitividad que tardan en producir resultados efectivos,
El agravamiento de las desigualdades sociales y las grandes dificultades en gestionar las expectativas de los diferentes estratos de la población que dan razón a los movimientos huelguistas,
Una baja tasa de ahorro interno, una reducción significativa de la inversión pública y la degradación de los servicios que son una señal evidente del retroceso del estado social,
Una extrema vulnerabilidad en el trato con los riesgos globales y los choques asimétricos por falta de medios propios movilizables para las políticas de prevención y emergencia,

Esta conjunción de factores críticos marcará la economía de la zona euro y el próximo período de programación de la política europea para 2030. Basta pensar en la desaceleración del PIB de las principales economías europeas en las guerras comerciales que se avecinan en las consecuencias financieras del Brexit en la nueva composición política del Parlamento Europeo, en el peso excesivo del servicio de la deuda soberana en los presupuestos nacionales de los países del sur, en los valores ridículos de la inversión pública presupuestada y en la falta de capital propio (deuda privada) para realizar una inversión privada. Si los estabilizadores automáticos de las finanzas públicas funcionan, la combinación de estos factores nos da una perspectiva aproximada de lo que será la política de cohesión territorial en los primeros años de la década de 2020-2030 y, quizás más decisivo, una indicación del valor del PIB potencial en final del período, para el que se mide, por ejemplo, el déficit estructural del presupuesto de conformidad con el tratado presupuestario de la Unión Europea. El caso portugués es, por otra parte, bastante elocuente en este sentido.

Todo sumado, éste es también el momento oportuno para elaborar un poco más "fuera de la caja" en lo que se refiere a la política de cohesión más convencional que, en mi opinión, sigue girando mucho alrededor de las clientelas y de los destinatarios habituales. Me refiero aquí a lo que podríamos designar como la "doctrina regionalista" de la Unión Europea o, quizás más apropiadamente, la "doctrina de la cooperación territorial descentralizada", abordadas en dos perspectivas distintas: en primer lugar, en una "línea de integración negativa" , al mismo tiempo más liberal y más intergubernamental, en segundo lugar, en una "línea de integración positiva", más integracionista y unionista, digamos, también, más neokeynesiana.

En la primera perspectiva, la "línea de integración negativa" es esencialmente una línea "de mínimos". De esta forma, volveríamos al mercado común como pilar de la Unión Europea, a su desregulación ya una política reguladora más defensiva y, sobre todo, a un arbitraje comercial más desgobernado y extrajudicial. En materia de cohesión territorial, esta perspectiva más intergubernamental tendría como rasgos dominantes los siguientes:

La llamada Europa de las Regiones sería un asunto puramente intergubernamental y de segundo orden a escala europea, aunque algunos "acontecimientos globales" pueden destinarle un papel importante (por ejemplo, los grandes accidentes naturales y climáticos y la acogida de refugiados en las regiones fronterizas );
Nos gustaría ver, tal vez a una erosión del componente parlamentario del sistema político a nivel del Parlamento Europeo, los parlamentos nacionales y los parlamentos regionales: a pesar del Tratado de Lisboa, déficit de control parlamentario se empeoró y convertirse haría una fuente potencial de malestar para el sistema europeo de cooperación territorial; pensar, por ejemplo, en el control de frontera entre Portugal y España, debido a la afluencia de refugiados y migrantes del norte de África;
La macroeconomía presupuestaria del pacto de estabilidad, del tratado presupuestario, del semestre europeo y de los diferentes paquetes, sería considerada desajustada y tendría que ser revisada en una línea más desconcentrada e intergubernamental;
La diversidad de las situaciones regionales reclamaría, también una mayor diversidad de soluciones regionales; la forma diferenciada como los Estados miembros están políticamente constituidos (federales, regionales y unitarios) permitiría recibir y aplicar los principios de cohesión territorial y subsidiariedad de modo diferente; por consiguiente, a una cierta renacionalización de la política de cohesión territorial;
La Europa de las Regiones podría promoverse por una razón menos común y que tiene que ver con la seguridad colectiva de la Unión y su frontera exterior; el refuerzo de la ayuda a la frontera exterior de la Unión, primera puerta de entrada de flujos erráticos de población de esas zonas, es fundamental para prevenir crisis agudas de regionalismo que, por esta vía, podrían conseguir argumentos adicionales para emerger con una legitimidad renovada; en el mismo sentido, y en el marco de la política de relaciones exteriores y de seguridad común, la Europa de las Regiones se transpone fuera de la Unión en forma de cooperación transfronteriza y transnacional; es otra faceta de la política regional que necesita ser claramente explicada a las regiones europeas, so pena de exacerbar los egoísmos regionales frente a regiones de terceros países y precisa, de ser adecuadamente traducida y reforzada desde el punto de vista presupuestario.

En lo que se refiere a la verosimilitud de esta perspectiva, recuerdo, sólo, que una eventual pulverización político-partidaria del Parlamento Europeo, como consecuencia de una modificación fundamental en su composición política debido al ascenso de partidos nacionalistas y populistas, puede perfectamente conducir a una neutralización así como a una mera suma de políticas intergubernamentales sin coherencia ni sentido en materia de política de cohesión. Esta hipótesis no está completamente alejada si pensamos en las próximas elecciones de mayo de 2019 al Parlamento Europeo.

De acuerdo con la segunda perspectiva, más integracionista y unionista, el territorio de la Unión Europea dejaría de ser una variable endógena o un actor de 2ª orden para pasar a ser un actor de primer plano en el contexto de una multiterritorialidad más claramente unionista o federal. En esta línea de pensamiento, la cohesión territorial y la política regional tendrían que ser variables exógenas y ahorradas a la austeridad de una macroeconomía disciplinaria a corto plazo. Un enfoque posible y viable de esta Europa de las Regiones correspondería a organizar el territorio europeo a través de una red de macrorregiones europeas (la península Ibérica, los países bálticos, las islas británicas, la península de Escandinavia), las regiones transfronterizas y transnacionales y las redes de ciudades (capitales, temáticas, históricas). Esta Europa de las Regiones y Ciudades tendría el mérito de ser mucho más cultural, humanística y simbólica, pero también mucho más colaborativa y solidaria por comparación con una Europa más capitalista y tecno-burocrática. Ahora que el esquema de desarrollo del espacio comunitario (EDEC) hace 20 años sería muy interesante que la Península Ibérica se presentara en 2019 como candidata a una macrorregión europea (entre 50 y 60 millones de habitantes) y, de esa forma, pudiera obtener de los " beneficios de red "respetuosos.

En esta secuencia, y ahora que se discute el nuevo marco financiero plurianual (CMFP) para la década 2020-2030, traigo a la discusión un tema de política pública que me parece esencial para la próxima década, a saber, la vinculación de la política de cohesión territorial a la política macroeconómica de la Unión Europea y, en particular, a sus normas presupuestarias. O, de otro modo, la política de cohesión territorial como variable endógena de la política presupuestaria y de la gestión macroeconómica de la Unión, que la montaña rusa subiendo y bajando al gusto de los resultados presupuestarios de cada Estado miembro y de las penalizaciones de la Unión. la cohesión territorial una política a medio y largo plazo, no se compadece con una política de "paracaídas presupuestaria", además de que abre el pretexto para una retórica político-electoral oportunista que culpa a la Unión Europea por todo lo que sucede en esta área . Es decir, la propia Unión Europea debería estar predispuesta a desligar la política de cohesión y política presupuestaria, creando a tal efecto una "cláusula de barrera", Ella misma, evidentemente, con reglas de condición y resultados.

Esta cláusula de barrera Sería especialmente relevante en el caso de Portugal, para la próxima década presenta un alto riesgo en la gestión macroeconómica, a creer las previsiones más conservadoras durante los primeros años de la década. En este marco, además, el peso elevado de la deuda pública y privada, la falta de ahorro interno y capital propio para la inversión nacional. Así, y en el marco de una estrategia de desarrollo para la década, creo que no deberíamos pasar al lado de materias transversales- las reformas estructurales -que son fundamentales para la cohesión territorial:

¿Qué cobertura digital del país y del interior queremos para el final de la década?
¿Qué "país del interior", en materia sociodemográfica, queremos nosotros al final de la década?
¿Qué metas, en materia de carga y esfuerzo fiscales, queremos nosotros para el final de la década?
¿Qué régimen de incentivos queremos para el federalismo municipal al final de la década?
¿Qué régimen contractual queremos para las redes regionales de enseñanza superior a finales de la década?

Sin embargo, para justificar la cláusula de barrera y mantener la cohesión territorial desligada de la restricción macroeconómica, también es necesario que cambiemos el enfoque de la política de valorización del interior. Aquí, el problema no es reconocer la especificidad del interior o de los territorios de baja densidad, mitigando el problema y pulverizando recursos, sino, antes, reinventar su articulación virtuosa con el litoral y, de igual modo, redescubrir el lado virtuoso de la baja densidad de que la actividad turística, afortunadamente, ya comenzó a sacar ventaja y partido. Es decir, para desligar la cohesión de la restricción macroeconómica es fundamental no dejar enmarcar la cohesión territorial en una política reactiva de origen clientelar de base local o regional, so pena de hacer abortar la propia filosofía política que inspiró, inicialmente, la cláusula de barrera. Este aviso es solemne, y significa que, también aquí, no hay almuerzos gratis.

En el sentido que enunciamos, el turismo es, sólo, la actividad motora que abre el interior al mundo, pero otras actividades deberán ser atraídas hacia esa nueva constelación y economía de aglomeración. En el caso de las residencias urbanas debidamente encuadradas en nuestras ciudades, pueblos y aldeas, la disponibilidad de residencias de tránsito para los nómadas digitales y otras profesiones libres asociadas, la disponibilidad de cuidados ambulatorios y los servicios polivalentes, las redes locales de abastecimiento alimentario enmarcadas en las estructuras ecológicas municipales y en parques agroecológicos intermunicipales, las agriculturas de nicho promovidas como representación y marca de los lugares, los parques biológicos y ambientales como lugares privilegiados de visitación ecoturística, la promoción de las quintas pedagógicas y las terapias como lugares de rehabilitación y trabajo voluntario, la recuperación de la agro-silvo-pastoral del montado como lugar simbólico de la vida campestre, los centros de ecología funcional como lugares de rehabilitación de suelos, hábitats, paisajes y ecosistemas, los campos de vacaciones, trabajo y aventura promovidos como lugares de intercambio juvenil y estudiantil a lo largo de todo el año.

En este sentido, el instrumento de la cooperación territorial descentralizada, en forma de euro-regiones, euro-ciudades y otras agrupaciones de cooperación territorial, podría ser una aportación inestimable al valor añadido de la política de cohesión territorial, sobre todo si se piensa en la revolución digital y en la contribución de la economía de las plataformas a la inteligencia colectiva de las redes de ciudades y regiones.

Estamos a principios de 2019. Los modelos convencionales de política de cohesión territorial parecen estar agotados porque son "hijos crecidos" de varias generaciones de marcos comunitarios de apoyo. Por un lado, se busca una "afectación más temática y transversal", para crecer rápidamente y mejorar la competitividad global, lo que, en la práctica, favorece más los territorios ya competitivos, por otro, se busca una "afectación más distributiva y regional "que, sin embargo, sólo proporciona un crecimiento lento y no da garantías de poder resolver los problemas estructurales de las regiones menos desarrolladas.

Aquí, la continuidad de la política estructural europea, presionada desde fuera hacia dentro, tal como la conocemos hoy, no es eficaz y está cuestionada porque genera desequilibrios y asimetrías en la cohesión interna de Europa de las Regiones. Por eso decimos que la vitalidad de las culturas locales y regionales y su cooperación territorial descentralizada son necesarias para traer un suplemento de alma a la construcción del proyecto europeo. Y porque esas culturas locales y regionales agregarán su legitimidad política propia en razón, justamente, de las asimetrías creadas, estamos, digamos, obligados a cuidar y rehacer nuestra imagen de la representación territorial teniendo en vista un nuevo nivel de relación y desarrollo entre las regiones instituciones europeas y las eurorregiones y euro-ciudades en el marco de una territorialidad europea más policéntrica y descentralizada.

Esta territorialidad europea podría adoptar la forma de un acuerdo New Deal cooperativo y colaborativo, financiado por una ingeniería financiera mucho más imaginativa proveniente de la "era de las multitudes y de la financiación participativa" y ligando macrorregiones europeas, euro-regiones, redes de ciudades, universidades, asociaciones empresariales, centros de investigación, instituciones sociales y culturales de todo tipo, con el fin de crear capital social y capital simbólico específicamente europeos y, así, dar cuerpo, sustancia y significado al concepto ya la práctica de la ciudadanía europea multiterritorial.

Los ejemplos de este New Deal, al mismo tiempo territorialista y cosmopolita, ya existen y podrían abarcar lo que seguramente serían ejemplos elocuentes de inteligencia colectiva y economía de redes: el refuerzo de los programas de movilidad de estudiantes e investigadores; la responsabilidad social de todas las iniciativas y proyectos financiados con fondos comunitarios (inclusión de refugiados); el voluntariado y la solidaridad europeos con los grandes riesgos globales y los bienes comunes de la humanidad; un derecho específico europeo para hacer frente a los proyectos transfronterizos y transnacionales (integración de refugiados); un derecho propio y un marco de cooperación apropiados para las redes de entes locales y regionales; un programa europeo de salud para la movilidad de los grandes enfermos y discapacitados; un enfoque común europeo a los servicios de interés económico general; el refuerzo de los programas europeos de lucha contra la desertización y la economía circular; un programa europeo de iniciativas locales de empleo para la integración de los desempleados de larga duración; un derecho empresarial específicamente europeo para iniciativas conjuntas, la preparación del cuarto sector con vistas a la llegada de la revolución digital, las primeras experiencias relativas al rendimiento básico universal. Pero esta es otra Europa, no es !?

En el marco del laberinto político-institucional que es la actual Unión Europea, reducida, también por eso, a un gobierno de directorio franco-alemán, ya sabemos que pesa sobre la Unión Europea una elevada contingencia (Covas, 2016) que podríamos resumir del siguiente: un alto riesgo externo en materia de seguridad colectiva, una crisis de refugiados e inmigración que puede explotar aún más, una nueva crisis en los mercados financieros, una reducción de la dotación presupuestaria a causa del Brexit y una reasignación del sobre con serias consecuencias la paz interna de la Unión y sus regiones en particular, un cambio de la política monetaria del BCE, que apunte más a la política presupuestaria de la Unión, finalmente, una reasignación de recursos para la defensa y la seguridad, sobre todo si la OTAN empieza a pecar por falta de comparecencia.

Ante estos riesgos elevados no podemos excluir la posibilidad real de un reajuste a la baja del proyecto europeo para responder a las expectativas actuales de la opinión pública europea y para calibrar mejor los fines y los medios de la construcción europea. De igual modo, también, para acomodar la salida del Reino Unido y, en esta lógica, para trazar una nueva ambición para la Unión Europea, no en la dirección federal, sino en la dirección intergubernamental, si queremos, más liberal, reguladora y, también, más barato. En la actual coyuntura histórica, hay que concederle el beneficio de la duda. Y si, al final, una reforma más austera, pero, también, más imaginativa, a la boleia del Brexit, sirviera para demostrar que la vía intergubernamental puede ser más eficaz y efectiva que una reforma federal, siempre más burocrática, laberíntica y corporativa? ¿Y si, con el mismo presupuesto, fuera posible hacer más y mejor, utilizando, por ejemplo, la transformación digital de la economía europea, las redes de regiones y ciudades, las economías de red en la realización de los bienes comunes de la sociedad colaborativa europea? Esta es, ante las actuales circunstancias político-económicas, una salida con un grado elevado de probabilidad.

En el lado más integracionista, a dos velocidades, dentro y fuera de la zona euro, el ejercicio parece políticamente más complejo, pero no imposible. Si el condominio o el directorio franco-alemán se mantienen unidos, podremos tener un modelo plural que permita diversas velocidades y formatos de integración. Por una parte, el núcleo duro de la zona del euro con un presupuesto federal apropiado, por otra, cooperaciones estructuradas con otros Estados miembros de acuerdo con una matriz más contractual y reguladora y líneas presupuestarias específicas para cada caso. En el límite, el núcleo duro, para evitar una "Europa a la carta", podría crear dos o tres modelos de integración diferenciada para distintos grupos de países e indicar cuál es el modelo de relación institucional en cada caso. Es muy probable que se hiciera más y mejor con menos. Es, digamos, una hipótesis de trabajo con un grado de verosimilitud interesante para una Europa con convicciones muy diferenciadas entre varios grupos de estados miembros.

No obstante, la próxima composición política del Parlamento Europeo (elecciones de mayo de 2019), con el ascenso de muchos partidos euroescépticos de caridad populista, deja caer algunas nubes negras sobre el futuro del proyecto europeo, aunque, como sabemos, las instituciones europeas la virtud de transformar problemas graves en problemas crónicos. En efecto, la eventual pulverización político-partidaria del Parlamento Europeo y la recomposición gubernativa en algunos Estados miembros, sobre la base de movimientos y partidos de populista, plantearán muy probablemente la política europea a la defensiva frente a posiciones más nacionalistas y proteccionistas. En este contexto, las eurorregiones, las redes de ciudades y las agrupaciones europeas de cooperación territorial son una especie de agenda oculta para realizar con la descripción necesaria y conveniente, y tanto más cuanto permanecen problemas serios de autonomía y separatismo regionalistas en algunos estados miembros . No es de excluir, también, que las cuestiones de competitividad y regulación entren en ruta de colisión con la familia de las llamadas políticas de cohesión territorial y que, en esta alineación, asistimos a la emergencia de una nueva generación de desigualdades regionales que, al final, la próxima vaga nacionalista y regionalista.

En el mismo sentido, nuevos temas de política de cohesión y cooperación territorial como la infraestructura digital, la economía de las plataformas, la organización de las redes de ciudades, la estructuración de los mercados de trabajo en la era digital y la economía social del cuarto sector, mucho más dificultades para ver la luz del día. Y así será, será un nuevo ciclo de la política de cohesión territorial para 2030 que quedará en compás de espera.

Universidad del Algarve