Crítica de la Razón Europea – Tesis nº 6: Reforzar la capacidad presupuestaria de la zona del euro

Es necesario que los ciudadanos europeos entiendan de una vez por todas que si no hacemos la Europa Federal a las claras, abriendo un debate público intenso sobre los méritos y deméritos de esta solución, ella, la Europa Federal, nos puede entrar por la puerta adentro , inofinadamente y de modo furtivo, o, más grave aún, a la luz del día, en forma de arreglos sucesivos de conveniencia acertados y deliberados por un directorio cuyo poder específico autoriza la naturaleza asimétrica de la actual política de ajuste, la causa principal del presente malestar europeo.

Hoy, la gobierno europea es un equilibrio precario y delicado entre una estructura de gobernante (poderes verticales) y una estructura de gobierno (poderes horizontales). Si la Unión quita poderes a los Estados nacionales (verticales) y no los compensa debidamente a través de una mayor legitimidad activa de los ciudadanos europeos y de sus "procuradores acreditados, las instituciones" (poderes horizontales), éstos, los ciudadanos, se sienten aún más desprotegidos sin la proximidad del "su Estado nacional". Las crisis prolongadas, como la que atravesamos, acentúan el cálculo y la prudencia de los Estados nacionales y eso es comprensible. Pero esta actitud reduce la Unión a la suma de los Estados miembros o, peor aún, al directorio de los mayores Estados miembros que acaban por distorsionar la naturaleza de la política económica.

Paradójicamente, los ciudadanos se sienten "huérfanos de Estado" en el preciso momento en que el Estado administrativo está más condicionado que nunca por la relación con la Unión Europea. Esta relación paradójica impulsa a los Estados miembros a reclamar el máximo apoyo de la Unión Europea cuando sea necesario, al mismo tiempo que la Unión se utiliza como la alibi y el chivo expiatorio casi perfectos y muy convenientes en la lucha partidista y en la disputa doméstica. Y así crecen y se alimentan los movimientos nacionalistas y populistas.

En la lógica de la gobernanza multinivel se conocen los problemas: competencias concurrentes y mal posicionadas, responsabilidades difusas, sanciones sin consecuencias, free raider y moral hasard en abundancia. Sin embargo, y en adelante, la soberanía compartida en la gobernanza multinivel será menos un límite o restricción territorial para ser más un recurso cooperativo e innovador. Por eso, la gobernanza multinivel hace un llamamiento a la imaginación política e institucional ya fórmulas innovadoras que necesitan ser experimentadas con recurso, por ejemplo, a las tecnologías y plataformas digitales. En el fondo, el Estado se volverá más cooperativo para no volverse más irrelevante y lo que hay que hacer es pensar en sistemas de gobierno de geometría variable orientados a la producción y gestión de los bienes comunes europeos.

En la misma línea de argumentación, la experiencia de la Unión Europea es más proceso y procedimiento que estructura o "hecho acabado", si se quiere, una tensión permanente entre problem-solving y problem-saving, cuya dinámica se ajusta, en perpetuo movimiento, a las exigencias de aquella tensión permanente. La Unión Europea es una estructura compleja de gobernanza, en algunos gobernante y la gobernancia, definida en la literatura como un -Marco de política de coordinación y deliberación. En este juego cooperativo de coordinación y deliberación, los intereses y las preferencias de los Estados nacionales cambian constantemente, en un movimiento constante de discusión y revisión. Se ve el momento actual y la larga discusión sobre la gobernanza económica de la zona euro que ya dura, al menos, desde 2011.

Como ya dijimos, gobierno de la construcción europea crece de forma desordenada, en orden dispersa y bajo la presión de las circunstancias, en su modo muy peculiar de pequeños pasos y reajustes sucesivos. El proceso de toma de decisión no resiste, sin embargo, a este estado de anarquía madura, y siempre que aflora una crisis más grave el realismo cínico de las relaciones internacionales irrumpe violentamente, esta vez bajo la forma de directorio bicéfalo o incluso, como fue el caso , de germanización del proceso de decisión político. Llegados aquí, observamos algunas tendencias pesadas que parecen caracterizar el sentido de la gobernanza y el sistema de gobierno de la Unión Europea.

• Ni los Estados miembros ni las instituciones europeas "parecen desear" un sistema jerárquico de gobernanza: de hecho, lo que legitima la Unión no es tanto la estructura o el gobierno, sino más el procedimiento y el proceso, es decir, la gobernanza o, más rigurosamente, la gobernabilidad.
• Ni los Estados miembros ni las instituciones europeas "parecen desear" un sistema de gobierno adversatario: la Unión Europea es una mezcla de representaciones – democrática, corporativa, funcional, burocrática – y existe una comprensión compartida, aunque difusa, de que una mezcla de representaciones aumentará la legitimidad de la gobernanza europea; la Unión no es un sistema mayoritario de gobierno y oposición sino un sistema constelar, de negociación permanente y recurrente, en que alrededor de cada institución gira una constelación de intereses; es de esperar que de negociaciones tan concurridas resulten, naturalmente, modos diferenciados de gobernanza y ésta es una característica fundamental del sentido de la gobernanza.
• Ni los Estados miembros ni las instituciones europeas "parecen desear" abdicar de un sistema de gobierno consociativo: de hecho, a causa de ello, la Comisión Europea se ha convertido en una especie de empresario político que produce y vende intereses comunes a los diferentes Estados miembros; en ese camino no sorprende que la Comisión haga alianzas con fuerzas transnacionales y subnacionales para obligar a los gobiernos más reacios a adherirse a políticas europeas que tengan intereses comunes; por lo que la Comisión Europea es una fuente generadora de una "comunidad de políticas" y se lo será tanto más cuanto más heterogénea es la composición de los intereses dentro de la Unión.
• Ni los Estados miembros ni las instituciones europeas "parecen desear" un Estado federal, pero "parecen desear" una organización política federal sin estado: la globalización agresiva, las sucesivas ampliaciones y los regionalismos más radicales causarán, cada vez más, saltos graves de cohesión europea y nacional que obligarán a la realización de muchas "cumbres de riesgo"; por todas estas razones, la Unión necesita urgentemente un programa político común que interrumpe la crisis de significado de Europa y que impida su transformación en un objeto político no identificado e irrelevante.
• Ni los Estados miembros ni las instituciones europeas "parecen desear" un Estado federal, pero "parecen desear" una especie de "estado-procurador" de los intereses y derechos individuales de los ciudadanos europeos: de hecho, un sentido fundamental de la gobernanza se refiere a la "juridificación" necesaria del individuo-ciudadano europeo, sujeto de derechos y deberes, es decir, el sentido de la gobernanza debe demostrar que trae una plusvalía al terreno concreto de la micropolítica pero, también a nivel de los poderes, debe ser capaz de hacer la prueba de su naturaleza incremental, promoviendo el Estado modesto y reduciendo las situaciones de inmunidad-impunidad de los diversos poderes.
• Los Estados miembros y las instituciones europeas parecen estar perdiendo el combate político de la producción simbólica, es decir, la "narrativa europea" actual en 2018 está peligrosamente próxima al agotamiento: de hecho, es fundamental no olvidar que el combate político de la Unión sólo llegará a buen puerto si tiene éxito en el terreno de la producción simbólica, es decir, en la producción de signos y mensajes que hacen vencimiento y convencimiento en el campo de las conciencias individuales de los ciudadanos europeos ; por ejemplo, fue difícil "vender" la idea constitucional y será difícil "vender" la idea federal en el preciso momento en que la gobernanza económica de la Unión poco contribuye a reducir el desempleo o mejorar los índices de confianza de los europeos; como no hubo antes un suplemento de patriotismo constitucional, no habrá ahora un suplemento de patriotismo federal.

Lo que dijimos en los dos asuntos anteriores tiene una intención muy precisa, es decir, que el proceso de gobernanza multinivel y la anarquía madura de la gobernanza europea determinan en gran medida la sustancia de la capacidad presupuestaria de la Unión. Así, y en esta materia, la cuestión que se plantea es la siguiente: es posible, en el plano político-institucional, tener una doble vía presupuestaria, es decir, un presupuesto intergubernamental de baja intensidad presupuestaria, por un lado, y un presupuesto proto- federal y keynesiano, por el otro lado? ¿Hasta qué punto, esta doble vía presupuestaria no abre el camino a una Europa a dos velocidades y, en el límite, a una ruptura grave en el proyecto de construcción europea?

Veamos más en detalle las implicaciones más probables, en esta materia tan controvertida y plena de consecuencias. Las dudas son legítimas y deben ser debidamente ponderadas.

• En primer lugar, y ante el sentimiento antieuropeo vigente, existe el riesgo real de cavar una brecha profunda entre la Unión a 27 y la Unión a 19 o, peor aún, entre la Unión el 19 y la Unión a 8, con todas las consecuencias que se imaginan en el crecimiento del populismo y de la demagogia.
• En segundo lugar, existe el riesgo real de que, en el plano institucional, un grupo informal -el Eurogrupo- sobrellevar una instancia formal, el Consejo de Ministros de Finanzas e incluso el Consejo Europeo, con todos los equívocos políticos que ello implica.
• En tercer lugar, existe el temor de que más condicionalidad europea limite bastante los instrumentos de política presupuestaria y, por ello, no es posible hacer una verdadera política doméstica digna de ese nombre.
• En cuarto lugar, no es de excluir que, en la disputa política entre Estados miembros, surja el argumento del "beneficio del infractor, asociado al riesgo moral elevado de los países más indisciplinados desde el punto de vista presupuestario y financiero.
• En quinto lugar, existe el temor de que se abra una "caja de pandora" hacia un presupuesto de inspiración keynesiana que, una vez abierta, se convierta en una fuente permanente de malestar.
• Finalmente, es muy probable que suban de tono los argumentos nacionalistas y proteccionistas que acentúan el vaciamiento de la soberanía del Estado-nación, pues, cada vez más, las reglas de la política doméstica son sustituidas por la política de las reglas de condicionalidad originada en la Unión Europea.

Estas dudas y temores tienen que darse la especial contingencia europea en esta coyuntura y tiempo histórico. Veamos, sin embargo, otras facetas del problema, más pertinentes y, quizá, más objetivas.

• En primer lugar, es la asimetría del poder dentro de la Unión que autoriza la asimetría del ajuste económico y financiero: los desequilibrios de la zona del euro son un problema típico de balanza de pagos en régimen de cambio fijo, pero la fuerza del directorio europeo y la de la política europea nos reducen a un problema de finanzas públicas; así, en una zona euro de cambios fijos, sólo los países deficitarios hacen ajustes.
• En segundo lugar, sólo la reducción del riesgo propio de cada Estado miembro conducirá a la mutualización del riesgo común: es una regla de oir de la política europea que sirve muy bien al grupo de los países contribuyentes y explica la multiplicación de acuerdos intergubernamentales que sólo obligan a la responsabilidad individual de cada Estado miembro.
• En tercer lugar, el ajuste individual por vía de las finanzas públicas choca con la necesidad de aumentar la demanda interna en el conjunto de la zona del euro: es una consecuencia directa del ajuste asimétrico que no obliga a los países excedentarios a repartir los costes con los países deficitarios, agravando aún más la divergencia entre estos dos grupos de países y creando un círculo vicioso en la demanda interna de la zona del euro y en su PIB potencial.
• En cuarto lugar, en materia de política económica todos los agentes tienen la sensación de estar en medio del puente y ser muy poco eficaces: la política doméstica "ya no tiene" los instrumentos necesarios para ser efectiva, política europea "todavía no tiene" todos los instrumentos necesarios para ser efectiva; el problema político mayor reside, por lo tanto, en el reparto de la responsabilidad, o mejor, en la dosis de reparto entre responsabilidad propia (acuerdo intergubernamental) y responsabilidad común (acuerdo de mutualización).

Aquí llegamos, no nos parece plausible una doble vía presupuestaria si seguimos respetando el método y la política de los pequeños pasos. A menos que algún hecho extraordinario y grave, un cisne negro, suceda, sin embargo, y provoque un torbellino en la Unión Europea. Sabemos, sin embargo, que esta tradición del proceso de toma de decisión no autoriza grandes saltos adelante. Por lo tanto, no se prevé la creación de grandes impuestos europeos, sobre los beneficios, los patrimonios, los ingresos, las emisiones de CO2, para aumentar los recursos propios de la Unión Europea. De ello se desprende que la segunda vía, extracorporal y para-financiera, es más probable, siempre que no se traduzca en una unión de transferencias para la que no hay voluntad política manifiesta o aparente.

En efecto, esta vía de acceso extrapresupuestario y para-financiero puede ser una solución desde que una parte de los excedentes de los países excedentarios se canaliza hacia una "línea de estabilización y convergencia" que no sólo corrija la asimetría del ajuste unilateral como las grandes desigualdades sociales y económicas que empujan a las poblaciones de los Estados miembros en dificultades para los brazos de los movimientos nacionalistas y populistas. Es decir, la estabilización y la convergencia de las políticas domésticas son objetivos políticos y sociales fundamentales en la presente coyuntura histórica europea y para su seguimiento ya existen los programas de estabilidad y los programas nacionales de reforma.

Además, esta "línea de estabilización y convergencia" puede seguir siendo alimentada por la emisión de obligaciones proporcionada por el mecanismo europeo de estabilidad, un fondo monetario europeo o un tesoro de la Unión. En el plano político y técnico se verá si el actual mecanismo (MEE) tiene medios y condiciones para acoger no sólo esta línea de estabilización y convergencia, sino también para ser una instancia de último recurso en materia de resolución bancaria.

En cuanto al agotamiento del modelo presupuestario de la Unión y la correlativa falta de estrategia económica que le subyace podemos decir que retratan el propio agotamiento del modelo instrumental-funcional de integración europea. Una vez más, en el marco del mercado único y de la moneda única, las instituciones y los Estados miembros rechazaron debatir en profundidad la estrategia presupuestaria y la política financiera de la Unión. Así, con una moneda única y sin política presupuestaria y financiera, la Unión ha proyectado los Estados miembros la carga política del ajuste económico y social y causó una distorsión grave en la política monetaria del BCE con la política de compras de activos de deuda. La consecuencia inevitable es una sobrecarga desproporcionada sobre las políticas nacionales del mercado de trabajo, de ingresos y presupuestarios (degradación de los servicios públicos). El corolario es conocido. La presión sobre estas políticas internas politiza al extremo las opciones de los gobiernos nacionales en estas materias y pone en serias dificultades la gobernabilidad global del sistema de política económica, dadas las asimetrías de los ciclos domésticos respetuosos. Como se demuestra, una vez más, en la actual coyuntura económica con Italia y Francia en grandes dificultades.

A este propósito, sabemos que la política coyuntural es, en buena medida, una cuestión de idiosincrasia del Estado nacional, que está incrustada en las instituciones y en las preferencias de los agentes y de la opinión pública. Por lo tanto, no pueden normalizarse, a través de un tratado, los instrumentos de política coyuntural que deben aplicarse en cada Estado miembro. Pero, sin embargo, el problema central sigue siendo la legitimidad y la funcionalidad del proceso de integración europea para resolver las crisis coyunturales más agudas, cuya frecuencia aumentará en el próximo futuro.

Si no es posible establecer a corto plazo, a través de un nuevo modelo de gobernanza para la unión económica y monetaria, una política de estabilización y convergencia que sustituya al actual pacto de estabilidad y crecimiento y al propio tratado presupuestario, los Estados miembros aprovechar la campaña para proyectar el "riesgo moral" sobre la Unión y asignarle una cuota cada vez mayor de responsabilidad por el estado de la integración. Es el paroxismo en toda su plenitud: los Estados miembros, partes constituyentes de la Unión, utilizarán la misma Unión como coartada de conveniencia para justificar sus problemas de política interna.

Reforzar la capacidad presupuestaria de la zona del euro implicaría avances importantes en cuatro áreas instrumentales: la recomposición de la estructura del gasto, el aumento de los recursos propios (su base tributaria y la modificación de su estructura), la estrecha coordinación de las políticas presupuestarias nacionales, de préstamos de la Unión sea para garantizar la deuda pública europea o financiar las «inversiones europeas de calidad, sus bienes comunes».

La recomposición de la estructura del gasto es un objetivo del primer grado y reclama la formación de una Unión Política Europea. Pero, también, el aumento de los recursos propios y la recomposición de su estructura que apuntan no sólo a vincular más el presupuesto al nivel de actividad económica, como introducir mayor equidad fiscal en la estructura de los recursos, hoy, esencialmente, recursos provenientes del gasto (impuestos indirecta). La coordinación presupuestaria, a su vez, tiene por objeto mejorar las normas y los procedimientos institucionales hacia un "método plurianual de disciplinas" en el marco de una unión presupuestaria que, por otra parte, el programa de estabilidad y el programa nacional de reformas ya proveen buena medir.

Asimismo, los préstamos de la Unión son un instrumento esencial de su política financiera y no sólo se complementan con la política presupuestaria, por ejemplo, a través de euro-obligaciones, pero sobre todo, pueden ser el elemento crucial más emblemático de la nueva política estructural de la Unión, consubstanciada en una constelación de redes transeuropeas (polos, conexiones, nudos, redes), en orden a la creación de un nuevo policentrismo europeo. Además, un procedimiento más fuerte de concertación presupuestaria podría anticipar choques coyunturales asimétricos y, en esa medida, reducir sustancialmente el esfuerzo de estabilización de uno de los socios. En cualquier caso, la Unión debe estar preparada para choques asimétricos menos clásicos desde el punto de vista de la teoría económica, como los choques securitarios, alimentarios y medioambientales, y actuar a su debido tiempo a través de un fondo de emergencia.

Como se sabe, la variación de los saldos presupuestarios es un problema recurrente si no se inscribe en reformas profundas de la propia estructura presupuestaria. Es decir, debemos separar el componente estructural de los saldos del componente cíclico de los mismos y sobre ellas aplicar políticas de naturaleza diferente. Esta orientación permite, por ejemplo, concretar el esfuerzo de la política de cohesión con una mayor sostenibilidad y, a la vez, fijar objetivos específicos autónomos para la política estructural de la Unión. De ello se deduce inmediatamente que, paralelamente a la supervisión multilateral de la política de coyuntura , debería establecerse un mecanismo de supervisión de la política de cohesión, con el fin de salvaguardar interferencias nefastas en la sostenibilidad del esfuerzo de desarrollo sostenible. Por otra parte, este es también el propósito conjunto de los programas de estabilidad y de los programas nacionales de reforma que necesitan ser afinados en esta dirección.

Finalmente, toda esta progresión de la política europea hacia una capacidad presupuestaria más proactiva trae a la luz del día la vieja relación paradójica entre "las reglas de la política y la política de las reglas". Del Pacto de estabilidad y crecimiento (PEC) al tratado presupuestario (TO), seis packs al dos packdel marco financiero plurianual a los acuerdos de asociación con cada Estado miembro y, ahora, las nuevas normas de estabilización y la convergencia de la unión presupuestaria, podemos decir que se ha creado una verdadera verdad teoría general de la condicionalidad en el marco de la Unión Europea, donde la política de normas prevalecerá sobre las normas de política.

En este momento, con un notable déficit de confianza política, la regla de oir de la política europea es muy clara: "hay que reducir el riesgo propio individual de cada Estado miembro para, más tarde, compartir y mutualizar el riesgo común". Y esta aproximación a la mutualización significará siempre un mayor número de reglas de condicionalidad a las finanzas públicas de cada Estado miembro que tendrán, obviamente, un impacto directo sobre la política interna y los recursos que le son afectos. Hasta entonces, y como fue posible observar en la última reunión del Eurogrupo del 3 de diciembre, el Consejo de la zona euro está cada vez más balcanizado cuando se discute la mutualización del riesgo común.

Estamos, pues, ante una verdadera cuadratura del círculo. Por un lado, nuestra participación en la primera línea del proyecto europeo nos lleva a aceptar la teoría y la práctica de la condicionalidad europea, por otra, este creciente normativismo institucional, esta política de las reglas apoyada por una creciente digitalización de las políticas públicas, restringe cada uno las reglas de la política doméstica y la libertad del espacio público y social, donde se incluye la discusión en torno a las desigualdades del modelo social europeo y de las políticas del territorio y los medios afectos a la respectiva descentralización.

En síntesis final, desde el punto de vista presupuestario y después de la salida del Reino Unido, la Unión Política Europea está "obligada" a encontrar el equilibrio entre recursos presupuestarios propios (nuevos tributos), recursos complementarios (transferencia de los estados miembros), recursos (fondos y otros mecanismos), préstamos bancarios (BEI) y préstamos obligatorios (emisiones europeas), de modo que se pueda afirmar que la Unión Europea gestiona una verdadera política presupuestaria con recursos financieros suficientes (entre el 3% y el 5% del PIB y las competencias propias para atacar objetivos como la estabilización (choques asimétricos), convergencia (desigualdades intranacionales), resolución bancaria (cobertura de último recurso), cohesión (bienes comunes europeos) y competitividad (globalización económica).

Por último, y sobre este objeto políticamente no identificado que es la Unión Europea, la cuestión más interesante parece ser ésta: en qué medida la politización creciente de la Unión Europea acabará por sacrificar las instituciones más supranacionales y, por efecto colateral, el propio método comunitario de integración. En el centro de esta "aparente paradoja política" está la evolución política reciente, la crisis del Estado social, los movimientos sociales inorgánicos en torno a las redes sociales, la endogamia política de los partidos nacionales y el retorno del nacionalismo y del populismo. En mayo de 2019 hay elecciones al Parlamento Europeo. En el estado actual del proyecto europeo, el método original de las "solidaridades de hecho" seguirá haciendo su camino. Sin embargo, de aquí a las elecciones, la Unión Europea tendrá que aportar pruebas de vida en materia de desigualdades sociales, de política de estabilización y convergencia, de simplificación de normas y normas aplicables, de provisión de bienes comunes, so pena de que los ciudadanos europeos se sienten declarar definitivamente "huérfanos de Estado" y volver a la espalda por muchos y buenos años. Esperemos las escenas de los próximos capítulos.

Universidad del Algarve