¡Acaba con los tribunales administrativos, ya!





Está en curso una revisión del Código de Proceso en los Tribunales Administrativos. Quiero dar a esta revisión una modesta contribución: la sugerencia de que se acabe ya con los tribunales administrativos.





Cuando una cosa no funciona, no cumple la misión para que fue concebida y que le fue cometida, por mucho dinero que haya costado y mucha inversión que en ella se haya hecho, siempre hay un momento en que nos debemos interrogar sobre si vale la pena persiste.

Es el caso de la jurisdicción administrativa. El 1 de enero de 2004 entró en vigor una profunda reforma del contencioso administrativo, que estaba destinado a poner en práctica la previsión constitucional de los artículos 209, 1, b)[1], cuyo apartado 3 prevé expresamente que «corresponde a los tribunales administrativos y fiscales el juicio las acciones y recursos contenciosos que tengan por objeto dirimir litigios emergentes de las relaciones jurídicas administrativas y fiscales».

La reforma, largamente preparada y fundamentada en numerosos estudios, discusiones y debate público, quedó plasmada en las Leyes 13/2002, que aprobó el nuevo Estatuto de los Tribunales Administrativos y Fiscales y 15/2002, que aprobó el Código de Proceso en los Tribunales Administrativos, entretanto modificadas por la Ley 4-A / 2003.

Entró en vigor con heraldos y charanga, con 14 nuevos tribunales administrativos y fiscales que se han añadido a los ya existentes en las Azores y de Madeira, un total de 16, y dos tribunales de apelación, el Tribunal Administrativo Central de Lisboa y Oporto, con más de un centenar de nuevos jueces reclutados al efecto y cientos de oficiales de justicia.

Parecía tener todo para salir bien, pero no lo dio. En los catorce años que ya lleva de experiencia, quedaron por el camino los artículos 2 (tutela judicial efectiva, que prevé que «El principio de tutela jurisdiccional efectiva comprende el derecho de obtener, en un plazo razonable, y mediante un procedimiento justouna decisión judicial que aprecie, con fuerza de cosa juzgada, cada pretensión regularmente deducida en juicio, así como la posibilidad de hacerla ejecutar y de obtener las providencias cautelares, anticipatorias o conservatorias, destinadas a asegurar el efecto útil de la decisión. »y el artículo 7 (promoción del acceso a la justicia) que también prevé que «para la aplicación del derecho de acceso a la justicia, las normas de procedimiento deben interpretarse en el sentido de promover la emisión de pronunciaciones sobre el fondo de las pretensiones formuladas».

La lectura que los tribunales administrativos hicieron de estos dos artículos, a lo largo de los catorce años que la reforma ya lleva, son la completa negación de lo que allí está escrito.





Se generó así desde el principio un grave problema en la jurisdicción administrativa a nivel de la 1ª instancia: la imprevisión de los jueces reclutados, su inhabilidad para lidiar con la misión a cargo, redundaron en una justicia extremadamente lenta, formalista, muy dada a considerar excepciones procesales en vez de atender al mérito de las causas y en la producción de sentencias verdaderamente ineptas e inhabilidades.

Por su parte, los tribunales de apelación, tribunales centrales administrativos, no corrigieron adecuadamente los descanches de la 1ª instancia, permitiendo el mantenimiento en el orden jurídico de verdaderas aberraciones procesales que contrariaron en todo las expectativas generadas con la reforma.

Además, la oposición determinada del Ministerio de Finanzas a cualquier evolución del contencioso tributario, implicó el mantenimiento de un Código de Procedimiento y Proceso Tributario arcaico y destinado a violar permanentemente los derechos de los contribuyentes.

Se trata de más que se impuso a la nueva jurisdicción administrativa el código de las costas judiciales, lo que llevó a que los administrados que pretendan recurrir a los tribunales administrativos se vean obligados a pagar las costas judiciales abusivas, a diferencia del Estado que está dispensado del pago inicial de esas costas y sólo pagará si es condenado. Y en materia de igualdad de armas, otro principio tan marcado en la reforma de 2004, estamos hablando …

Según las últimas estadísticas disponibles de 2016, es decir, 12 años después de que la reforma entrara en vigor, la situación era la siguiente: a nivel de la materia administrativa el número de procesos entrados en 2016 fue de 9.604 y el número de procesos finos de 8.826. A 31 de diciembre de 2016 el número de procesos administrativos pendientes era de 22.696;

A nivel de la materia fiscal, el número de procesos entrados fue de 16.445 y el número de procesos finalizados de 20.222. A 31 de diciembre de 2016 el número de procesos fiscales pendientes era de 49.820.[2]

El más grave es que el disposition timeque es el indicador que mide el tiempo que sería necesario para concluir todos los procesos que están pendientes al final de un determinado período, considerando el ritmo de trabajo realizado en ese mismo período, fue en 2016 de 939 días para los procesos administrativos[3].

Es decir, en 2016, doce años después del inicio de la reforma, el tiempo teórico mínimo para que un proceso enjuiciado fuera concluido en la primera instancia, es de unos tres años. En 2018 la situación empeoró.

Por otra parte, en la mayoría de los casos en que se trata de la impugnación de un acto administrativo, no hay ningún juicio o instrucción procesal por mínima que sea: los jueces deciden sólo sobre la base de los documentos juntos al proceso, sobrevalorando siempre el llamado "Procedimiento administrativo" por la Administración Pública a los autos, del que debían constar todas las piezas escritas e informaciones de servicio relativas al caso, pero del que sólo constan las informaciones que la Administración entiende por bien dar al tribunal.

En estas condiciones el milagro es cuando se logra una sentencia justa.

En materia de medidas cautelares, brutalmente restringidas por el Decreto-Ley nº 214-G / 2015, de 02 de octubre, de la responsabilidad de la ex Ministra de Justicia, Paula Teixeira da Cruz, autora de la más infeliz e innecesaria modificación de la Ley de Proceso Tribunales Administrativos, ninguno de los tiempos procesales previstos es respetado, conociéndose casos en que una intimación para protección de derechos, libertades y garantías, que debería ser decidida en un tiempo muy corto (10 días para oír la entidad requerida e inmediata decisión) tarda más de un año … Todo dicho sobre la protección de tales derechos, libertades y garantías.

En suma, el sistema no funciona, es caro, deniega los derechos de los ciudadanos y da, de hecho, a la Administración Pública una franquicia para la ilegalidad.

Si 14 años después de la reforma ha entrado en vigor la constatación es que se han frustrado completamente sus objetivos, quedando los ciudadanos en una situación mucho peor que aquella en que estaban antes, y que podían, por ejemplo, demandar al Estado en responsabilidad civil ante los tribunales comunes, entonces hay que concluir y cambiar.

La solución que propongo para asegurar a los administrados una justicia administrativa real, que les garantice una efectiva tutela jurisdiccional, es la de acabar con los tribunales administrativos. Ya puede parecer una solución radical, pero me parece la única racional. Explico por qué:

Después de la reforma del Código de Proceso Civil también ella de la autoría del Ministerio de Paula Teixeira da Cruz, y esta una buena reforma, se crearon unas pocas decenas de «comarcas» que apuntan a que en cada una puedan existir juicios especializados en las cosas más diversas: civil, trabajo, familia y menores, comercial, penal, marítimo, etc. No se ve, a la salida ninguna razón para que estas comarcas no puedan lidiar con otro tipo de juicios especializados, los juicios administrativos. Por otro lado, la ley procesal que rige los tribunales administrativos debería ser esencialmente la ley del Código de Proceso Civil. Lo que queda es una especialización de conocimientos en materia de derecho administrativo, pero esta ya está garantizada por el Centro de Estudios Judiciales, que forma a los nuevos jueces, incluyendo los de los Tribunales Administrativos.

Por lo tanto, nada impide que sea creado en cada una de las nuevas comarcas, hasta por transferencia de lo que ya existe, uno o varios, según las necesidades, juicios administrativos especializados, cuya misión sea la de juzgar las materias sometidas hasta ahora a la jurisdicción administrativa.

El corolario de esta medida sería que los tribunales administrativos, plenamente integrados en la jurisdicción común, pasarían a juzgar como ésta y en los tiempos de ésta, o sea de forma mucho más acorde con la ley procesal y mucho más rápidamente.

Al mismo tiempo, podría ser la Administración Pública sujeta al mismo tipo de compromiso arbitral permanente al que el Ministerio de Finanzas ya ha sometido el contencioso tributario, permitiendo a los ciudadanos que lo entienden hacer, recurrir al arbitraje administrativo, tal vez pagando más, pero asegurando una justicia más rápida (hasta seis meses) y de más calidad, porque administrada por tribunales colegiales con jueces altamente especializados.

¿Qué sería necesario para hacer esto? En términos materiales, muy poco, porque lo esencial ya existe. En términos legales, una modificación de la Constitución, que acabe con la previsión de la existencia de la jurisdicción administrativa y del Supremo Tribunal Administrativo, cuyos Jueces Consejeros serían integrados en una sección especializada del Supremo Tribunal de Justicia.

Era fácil en este momento hacerlo, porque el PSD ya emitió una declaración de voluntad en este mismo sentido, proponiendo la unificación de los Tribunales superiores de las varias jurisdicciones.

En la base del sistema y para mitigar la necesidad del recurso a los tribunales, el Estado debería crear una forma de análisis previo vinculante de los actos administrativos practicados, que podría quedar a cargo de la Fiscalía General de la República. Pero este es tema de detalle, que podrá ser objeto de estudios más detallados y no factor esencial de una reforma …

De lo que no tengo dudas es que el sistema tiene que cambiar, cambiar radicalmente y cuanto antes, mejor. Lo que no es tolerable es mantener en el actual sistema jurisdiccional administrativo, que puede causar la alegría teórica de algunos pero es causante de un intenso perjuicio social y violación permanente de los derechos de todos los ciudadanos.

Me correspondió entre 2002 y 2004 poner en práctica la creación de la nueva jurisdicción administrativa. Tenía conciencias desde el principio que era un paso arriesgado y dudas sobre si sería el mejor. Hoy estoy seguro de que fue un error. Es siempre tiempo de deshacerlo.

Abogado, socio de la PMCM Abogados, ex secretario de Estado de Justicia

[1] y en el caso de que se trate de un proyecto de ley,
[2] BOLETÍN DE INFORMACIÓN ESTADÍSTICA 49. Estadísticas de la justicia – Movimiento procesal en los administrativos y fiscales de primera instancia, 2016
[3] ídem

Nacho Vega

Nacho Vega. Nací en Cuba pero resido en España desde muy pequeñito. Tras cursar estudios de Historia en la Universidad Complutense de Madrid, muy pronto me interesé por el periodismo y la información digital, campos a los que me he dedicado íntegramente durante los últimos 7 años. Encargado de información política y de sociedad. Colaborador habitual en cobertura de noticias internacionales y de sucesos de actualidad. Soy un apasionado incansable de la naturaleza y la cultura. Perfil en Facebook: https://www.facebook.com/nacho.vega.nacho Email de contacto: nacho.vega@noticiasrtv.com

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