隆Acaba con los tribunales administrativos, ya!





Est谩 en curso una revisi贸n del C贸digo de Proceso en los Tribunales Administrativos. Quiero dar a esta revisi贸n una modesta contribuci贸n: la sugerencia de que se acabe ya con los tribunales administrativos.





Cuando una cosa no funciona, no cumple la misi贸n para que fue concebida y que le fue cometida, por mucho dinero que haya costado y mucha inversi贸n que en ella se haya hecho, siempre hay un momento en que nos debemos interrogar sobre si vale la pena persiste.

Es el caso de la jurisdicci贸n administrativa. El 1 de enero de 2004 entr贸 en vigor una profunda reforma del contencioso administrativo, que estaba destinado a poner en pr谩ctica la previsi贸n constitucional de los art铆culos 209, 1, b)[1], cuyo apartado 3 prev茅 expresamente que 芦corresponde a los tribunales administrativos y fiscales el juicio las acciones y recursos contenciosos que tengan por objeto dirimir litigios emergentes de las relaciones jur铆dicas administrativas y fiscales禄.

La reforma, largamente preparada y fundamentada en numerosos estudios, discusiones y debate p煤blico, qued贸 plasmada en las Leyes 13/2002, que aprob贸 el nuevo Estatuto de los Tribunales Administrativos y Fiscales y 15/2002, que aprob贸 el C贸digo de Proceso en los Tribunales Administrativos, entretanto modificadas por la Ley 4-A / 2003.

Entr贸 en vigor con heraldos y charanga, con 14 nuevos tribunales administrativos y fiscales que se han a帽adido a los ya existentes en las Azores y de Madeira, un total de 16, y dos tribunales de apelaci贸n, el Tribunal Administrativo Central de Lisboa y Oporto, con m谩s de un centenar de nuevos jueces reclutados al efecto y cientos de oficiales de justicia.

Parec铆a tener todo para salir bien, pero no lo dio. En los catorce a帽os que ya lleva de experiencia, quedaron por el camino los art铆culos 2 (tutela judicial efectiva, que prev茅 que 芦El principio de tutela jurisdiccional efectiva comprende el derecho de obtener, en un plazo razonable, y mediante un procedimiento justouna decisi贸n judicial que aprecie, con fuerza de cosa juzgada, cada pretensi贸n regularmente deducida en juicio, as铆 como la posibilidad de hacerla ejecutar y de obtener las providencias cautelares, anticipatorias o conservatorias, destinadas a asegurar el efecto 煤til de la decisi贸n. 禄y el art铆culo 7 (promoci贸n del acceso a la justicia) que tambi茅n prev茅 que 芦para la aplicaci贸n del derecho de acceso a la justicia, las normas de procedimiento deben interpretarse en el sentido de promover la emisi贸n de pronunciaciones sobre el fondo de las pretensiones formuladas禄.

La lectura que los tribunales administrativos hicieron de estos dos art铆culos, a lo largo de los catorce a帽os que la reforma ya lleva, son la completa negaci贸n de lo que all铆 est谩 escrito.





Se gener贸 as铆 desde el principio un grave problema en la jurisdicci贸n administrativa a nivel de la 1陋 instancia: la imprevisi贸n de los jueces reclutados, su inhabilidad para lidiar con la misi贸n a cargo, redundaron en una justicia extremadamente lenta, formalista, muy dada a considerar excepciones procesales en vez de atender al m茅rito de las causas y en la producci贸n de sentencias verdaderamente ineptas e inhabilidades.

Por su parte, los tribunales de apelaci贸n, tribunales centrales administrativos, no corrigieron adecuadamente los descanches de la 1陋 instancia, permitiendo el mantenimiento en el orden jur铆dico de verdaderas aberraciones procesales que contrariaron en todo las expectativas generadas con la reforma.

Adem谩s, la oposici贸n determinada del Ministerio de Finanzas a cualquier evoluci贸n del contencioso tributario, implic贸 el mantenimiento de un C贸digo de Procedimiento y Proceso Tributario arcaico y destinado a violar permanentemente los derechos de los contribuyentes.

Se trata de m谩s que se impuso a la nueva jurisdicci贸n administrativa el c贸digo de las costas judiciales, lo que llev贸 a que los administrados que pretendan recurrir a los tribunales administrativos se vean obligados a pagar las costas judiciales abusivas, a diferencia del Estado que est谩 dispensado del pago inicial de esas costas y s贸lo pagar谩 si es condenado. Y en materia de igualdad de armas, otro principio tan marcado en la reforma de 2004, estamos hablando …

Seg煤n las 煤ltimas estad铆sticas disponibles de 2016, es decir, 12 a帽os despu茅s de que la reforma entrara en vigor, la situaci贸n era la siguiente: a nivel de la materia administrativa el n煤mero de procesos entrados en 2016 fue de 9.604 y el n煤mero de procesos finos de 8.826. A 31 de diciembre de 2016 el n煤mero de procesos administrativos pendientes era de 22.696;

A nivel de la materia fiscal, el n煤mero de procesos entrados fue de 16.445 y el n煤mero de procesos finalizados de 20.222. A 31 de diciembre de 2016 el n煤mero de procesos fiscales pendientes era de 49.820.[2]

El m谩s grave es que el disposition timeque es el indicador que mide el tiempo que ser铆a necesario para concluir todos los procesos que est谩n pendientes al final de un determinado per铆odo, considerando el ritmo de trabajo realizado en ese mismo per铆odo, fue en 2016 de 939 d铆as para los procesos administrativos[3].

Es decir, en 2016, doce a帽os despu茅s del inicio de la reforma, el tiempo te贸rico m铆nimo para que un proceso enjuiciado fuera concluido en la primera instancia, es de unos tres a帽os. En 2018 la situaci贸n empeor贸.

Por otra parte, en la mayor铆a de los casos en que se trata de la impugnaci贸n de un acto administrativo, no hay ning煤n juicio o instrucci贸n procesal por m铆nima que sea: los jueces deciden s贸lo sobre la base de los documentos juntos al proceso, sobrevalorando siempre el llamado "Procedimiento administrativo" por la Administraci贸n P煤blica a los autos, del que deb铆an constar todas las piezas escritas e informaciones de servicio relativas al caso, pero del que s贸lo constan las informaciones que la Administraci贸n entiende por bien dar al tribunal.

En estas condiciones el milagro es cuando se logra una sentencia justa.

En materia de medidas cautelares, brutalmente restringidas por el Decreto-Ley n潞 214-G / 2015, de 02 de octubre, de la responsabilidad de la ex Ministra de Justicia, Paula Teixeira da Cruz, autora de la m谩s infeliz e innecesaria modificaci贸n de la Ley de Proceso Tribunales Administrativos, ninguno de los tiempos procesales previstos es respetado, conoci茅ndose casos en que una intimaci贸n para protecci贸n de derechos, libertades y garant铆as, que deber铆a ser decidida en un tiempo muy corto (10 d铆as para o铆r la entidad requerida e inmediata decisi贸n) tarda m谩s de un a帽o … Todo dicho sobre la protecci贸n de tales derechos, libertades y garant铆as.

En suma, el sistema no funciona, es caro, deniega los derechos de los ciudadanos y da, de hecho, a la Administraci贸n P煤blica una franquicia para la ilegalidad.

Si 14 a帽os despu茅s de la reforma ha entrado en vigor la constataci贸n es que se han frustrado completamente sus objetivos, quedando los ciudadanos en una situaci贸n mucho peor que aquella en que estaban antes, y que pod铆an, por ejemplo, demandar al Estado en responsabilidad civil ante los tribunales comunes, entonces hay que concluir y cambiar.

La soluci贸n que propongo para asegurar a los administrados una justicia administrativa real, que les garantice una efectiva tutela jurisdiccional, es la de acabar con los tribunales administrativos. Ya puede parecer una soluci贸n radical, pero me parece la 煤nica racional. Explico por qu茅:

Despu茅s de la reforma del C贸digo de Proceso Civil tambi茅n ella de la autor铆a del Ministerio de Paula Teixeira da Cruz, y esta una buena reforma, se crearon unas pocas decenas de 芦comarcas禄 que apuntan a que en cada una puedan existir juicios especializados en las cosas m谩s diversas: civil, trabajo, familia y menores, comercial, penal, mar铆timo, etc. No se ve, a la salida ninguna raz贸n para que estas comarcas no puedan lidiar con otro tipo de juicios especializados, los juicios administrativos. Por otro lado, la ley procesal que rige los tribunales administrativos deber铆a ser esencialmente la ley del C贸digo de Proceso Civil. Lo que queda es una especializaci贸n de conocimientos en materia de derecho administrativo, pero esta ya est谩 garantizada por el Centro de Estudios Judiciales, que forma a los nuevos jueces, incluyendo los de los Tribunales Administrativos.

Por lo tanto, nada impide que sea creado en cada una de las nuevas comarcas, hasta por transferencia de lo que ya existe, uno o varios, seg煤n las necesidades, juicios administrativos especializados, cuya misi贸n sea la de juzgar las materias sometidas hasta ahora a la jurisdicci贸n administrativa.

El corolario de esta medida ser铆a que los tribunales administrativos, plenamente integrados en la jurisdicci贸n com煤n, pasar铆an a juzgar como 茅sta y en los tiempos de 茅sta, o sea de forma mucho m谩s acorde con la ley procesal y mucho m谩s r谩pidamente.

Al mismo tiempo, podr铆a ser la Administraci贸n P煤blica sujeta al mismo tipo de compromiso arbitral permanente al que el Ministerio de Finanzas ya ha sometido el contencioso tributario, permitiendo a los ciudadanos que lo entienden hacer, recurrir al arbitraje administrativo, tal vez pagando m谩s, pero asegurando una justicia m谩s r谩pida (hasta seis meses) y de m谩s calidad, porque administrada por tribunales colegiales con jueces altamente especializados.

驴Qu茅 ser铆a necesario para hacer esto? En t茅rminos materiales, muy poco, porque lo esencial ya existe. En t茅rminos legales, una modificaci贸n de la Constituci贸n, que acabe con la previsi贸n de la existencia de la jurisdicci贸n administrativa y del Supremo Tribunal Administrativo, cuyos Jueces Consejeros ser铆an integrados en una secci贸n especializada del Supremo Tribunal de Justicia.

Era f谩cil en este momento hacerlo, porque el PSD ya emiti贸 una declaraci贸n de voluntad en este mismo sentido, proponiendo la unificaci贸n de los Tribunales superiores de las varias jurisdicciones.

En la base del sistema y para mitigar la necesidad del recurso a los tribunales, el Estado deber铆a crear una forma de an谩lisis previo vinculante de los actos administrativos practicados, que podr铆a quedar a cargo de la Fiscal铆a General de la Rep煤blica. Pero este es tema de detalle, que podr谩 ser objeto de estudios m谩s detallados y no factor esencial de una reforma …

De lo que no tengo dudas es que el sistema tiene que cambiar, cambiar radicalmente y cuanto antes, mejor. Lo que no es tolerable es mantener en el actual sistema jurisdiccional administrativo, que puede causar la alegr铆a te贸rica de algunos pero es causante de un intenso perjuicio social y violaci贸n permanente de los derechos de todos los ciudadanos.

Me correspondi贸 entre 2002 y 2004 poner en pr谩ctica la creaci贸n de la nueva jurisdicci贸n administrativa. Ten铆a conciencias desde el principio que era un paso arriesgado y dudas sobre si ser铆a el mejor. Hoy estoy seguro de que fue un error. Es siempre tiempo de deshacerlo.

Abogado, socio de la PMCM Abogados, ex secretario de Estado de Justicia

[1] y en el caso de que se trate de un proyecto de ley,
[2] BOLET脥N DE INFORMACI脫N ESTAD脥STICA 49. Estad铆sticas de la justicia – Movimiento procesal en los administrativos y fiscales de primera instancia, 2016
[3] 铆dem

Nacho Vega

Nacho Vega. Nac铆 en Cuba pero resido en Espa帽a desde muy peque帽ito. Tras cursar estudios de Historia en la Universidad Complutense de Madrid, muy pronto me interes茅 por el periodismo y la informaci贸n digital, campos a los que me he dedicado 铆ntegramente durante los 煤ltimos 7 a帽os. Encargado de informaci贸n pol铆tica y de sociedad. Colaborador habitual en cobertura de noticias internacionales y de sucesos de actualidad. Soy un apasionado incansable de la naturaleza y la cultura. Perfil en Facebook:聽https://www.facebook.com/nacho.vega.nacho Email de contacto: nacho.vega@noticiasrtv.com

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